7.5.17

Servicios públicos. ¿Se puede mejorar la gestión?

Esta semana y con gran asistencia de público se han realizado por parte del Ayuntamiento de Zaragoza dos jornadas técnicas sobre: “La gestión de los servicios públicos municipales”, con asistencia entre los diversos ponentes de los alcaldes de Zaragoza, Huesca y A Coruña, concejales de gobierno de Valladolid, Madrid, Barcelona y Zaragoza y representantes en las mesas redondas de casi todo el espectro social, pues había representantes de CEOE, CGT, RAPA, Universidad, y técnicos de A Coruña, Valencia, Madrid y Medina Sidonia.

Es imposible trasmitir una simple nota de información, sin entrar a valorar desde una postura ideológica, todo lo tratado y analizado desde las diversas y contrarias posturas de todos los representantes, técnicos y políticos, que abarcaban todo el espectro ideológico. Por ello es obligado plantear el texto como una toma de postura, pero cotejando los pros y contras de todas las posturas, buscando soluciones y no un simple volcado de información.

Está claro que estamos en un momento —tras la crisis y sin olvidarnos de ella ni de que sigue entre nosotros—, de sanear las cuentas públicas sin recortes sociales. Pero siempre respetando la autonomía municipal y sin perder las posibilidades como institución pública, de tomar las decisiones que en cada momento necesiten nuestras localidades, algo complejo de conservar, pues los ánimos desde el poder central es el de controlar a los ayuntamientos, o de cara o por las leyes traseras de las disposiciones adicional que en cada caso interesa aplicar o inventar, para que no se tenga esa autonomía financiera básica en los Ayuntamientos.

Los Ayuntamientos son el patito feo de las instituciones por ser el poder público más cercano a los ciudadanos, y la famosa Disposición Transitoria 27 de los futuros Presupuestos del Estado 2017 indica que se está muy encima de las posibilidades ideológicas que cada ayuntamiento cree poder tener y tomar, con arreglo a su propia ciudad. Desde el Estado actual se intenta controlar: por una parte el tipo de decisiones que se realizan y por otra parte que el sector privado no pierda poder sobre las economías municipales.

Parece lógico que lo público debe ser gestionado desde la público buscando el interés general desde herramientas publicas para poner en calidad los servicios generales públicos. Pero desde sectores de la economía que no siempre buscan el bien común, se sabe lo fácil que es el negocio con las administraciones, a las que además se les puede cobrar un precio muy diferente al de mercado, por servicios sin control suficiente.

Los ciudadanos no son nunca clientes de los servicios públicos sino usuarios, y esa diferenciación es lo que nos obliga a todos a vigilar más la calidad y los servicios. Y para ello las economías municipales, además de ser limpias, claras y suficientes, y soportando un endeudamiento lógico para sentirse libres de mochilas, deben tener unos sistemas de financiación fáciles, que no sean caros, controlables pero también libres, para poder gestionar los servicios de la mejor manera y sin peajes de complicada explicación a los ciudadanos.

Es inadmisible que se estén perdiendo un gran número de puestos de trabajo público en los Ayuntamientos, pero que pasan a ser contratos privados por las externalizaciones, por las formas actuales de poder gestionar las economías municipales, donde no es posible reponer bajas de personal municipal, pero en cambio no hay control suficiente, ni se contabiliza como déficit, el externalizar servicios. Es una clara trampa legal, con la solución ya diseñada para externalizar.

Se externaliza solo por precio, lo cual es un gran error que analizaremos, pero a cambio se pierde calidad y servicio. La forma de las plicas de las ofertas, valorando por encima de todo y casi en exclusividad para la selección de las contratas los precios finales de lo ofertado, además de ser un gran error, es una trampa y termina dando un mal servicio que pagan a medias los trabajadores que finalmente tienen que realizar el servicio y los ciudadanos que lo reciben.

¿Qué debe primar a la hora de elegir un servicio público externalizado?

Calidad
Eficiencia,
Limpieza contable
Control del beneficio industrial
Calidad y estabilidad en el empleo
Controlar la conflictividad laboral
Prestar bien el servicio con arreglo a las plicas
Que no existan subcontratas dentro de las contratas que desvirtúen el contrato
Que se cumplan las normas firmadas en el contrato
Que exista un sistema de inspección público del servicio
Que las empresas tengan sistemas de control de calidad homologados por Europa
Que se invierta en la actualización constante del material inventariable del servicio

Las externalizaciones no siempre son negativas, pues hay condicionantes en cada servicios que a veces las hacen imprescindibles por calidad técnica, incluso por precio si son servicios pequeños o disgregados, por enormes inversiones que no puede realizar el ayuntamiento, etc. Por eso es imprescindible diferenciar desde el principio entre grandes empresas o incluso corporaciones que ofertan servicios imprescindibles a las ciudades, clásicos y típicos como pueden ser la limpieza, depuración, basuras, transporte, funerarias, etc. y los servicios pequeños menos imprescindibles como puede ser el control del sonido de una sala municipal, aspectos de seguridad, catering, profesionales diversos, etc.

En cada caso se debe actuar de una forma distinta. Pero hay dos mecanismos básicos para trabajar con más eficacia desde los Ayuntamientos.

El primero es la creación de empresas mixtas, donde la institución pública tenga (cerca del) el 51% de su titularidad. El segundo es poner en marcha estudios compartidos entre ayuntamientos, para que las clausulas de los contratos sean los adecuados para defender la calidad del servicio total, desde todas las opciones posibles. Es cierto que nos podemos encontrar con servicios que se tengan que declarar desiertos por falta de ofertas si se es muy exigente en las clausulas. Motivo claro para poderlos reinternalizar por ese motivo, lo que abre un abanico de posibilidades legales para la remunicipalización, más amplio de lo que nos imaginamos.

Es muy sencillo con nuestro ordenamiento legal que un servicio se privatice desde una administración. Pero tremendamente complejo el volverlo a recuperar como un servicio público realizado por personal público.

En este aspecto hay que trabajar mucho más, para aplicar criterios europeos, que no siempre son tan restringidos como se nos dice desde las administraciones o desde los auditores o interventores públicos, y que permiten mucho más de lo que nos creemos. Hay que aprender de lo que se hace en otros países, en otras ciudades, a la hora de realizar concursos de forma limpia y controlada. Es imprescindible recuperar algunos servicios públicos para las administraciones, para abaratarlos, pero sobre todo para volverlos a dotar de la calidad que tuvieron en épocas pasadas.

La excepción dese ser el externalizar. Pero nunca la norma. No debemos dejar que nos vampiricen los servicios públicos desde sistemas empresariales que saben defenderse muy bien y admiten que las administraciones son unos clientes excelentes pues tienen todo para poder tener grandes clientes, fáciles de modular en el más amplio sentido de la palabra. Hay margen legal de actuación y debemos utilizarlas para defender lo público, pues los ciudadanos piden un cambio en los servicios y una mejor gestión de estos.

Hay servicios imprescindibles, esenciales, que debemos cuidar desde las instituciones. Pero no sólo debemos realizar los que son obligatorios por ley. La Cultura por ejemplo sin ser imprescindible es cada vez más necesaria. Las competencias de un Ayuntamiento o un alcalde son TODAS. Que no nos engañen con esto. Y sin haber competencias impropias, sí debe haber gestión público de las nuevas iniciativas que se emprendan desde lo público.

Y hay que aplicar y exigir que las administraciones impongan un sistema de control de calidad en las empresas que hacen los servicios. En la actualidad no es fácil conocer a los responsables directos de cada servicio, ni poder hablar con ellos para exigirles explicaciones sobre las prestaciones. No es fácil conocer datos de los servicios públicos, no existe una inspección constante, no hay transparencia, no hay informes creíbles de la “verdad” de cada servicio público.

Hay que garantizar igualdad de oportunidades laborales y sistemas de trabajo digno en las empresas que realizan las externalizaciones del trabajo y servicio público. Desde los actuales pliegos de condiciones es muy complicado incidir incluso en que se cumpla la ley laboral de convenios o leyes laborales.

Pero a la vez hay que desterrar entre todas las partes, trabajadores y ciudadanos sobre todo, que volver interno un servicio privatizado suponga convertir en funcionarios a los trabajadores que habían sido contratados en una empresa privada que da un servicio público. La Ley establece unos mecanismos de control clarísimos al respecto, para evitar desigualdades comparativas en el acceso a la función pública. Una vez más la solución pasa por la creación de empresas públicas o mixtas.

La ley apoya que se exija cumplir los servicios contratados, pero no permite en igual medida controlar las garantías laborales de las personas que realizan ese trabajo.

A las ofertas públicas, acuden las grandes empresas —muy conocidas por sus prácticas buenas o malas— que saben adaptarse a las condiciones de las contratas, para sacar los mejores criterios de evaluación aunque no tengan experiencia en los servicios a los que se presentan, y se sepa en algunos casos que emplean prácticas sin control o con malas gestiones en los servicios, pero desde los que tienen que elegir la mejor oferta, no se puede hacer nada para evitar que ganen. No existe un sistema de construcción inteligente de las clausulas de los contratos, antes de ser sacados a concurso.

Ni una gestión publica es buena per sé, ni una privada mala porque sí. Pero hay que realizar una gran labor de control y darle unas vueltas a las clausulas de los contratos. Esto es imprescindible para defender lo público, el servicio y su calidad, y su coste final que no es solo lo que se paga en cada momento y puntualmente, por cada servicio. Es mucho más.

Las subcontrataciones —a veces abusivas— no las selecciona la administración pública que paga el servicio final, es decir los ayuntamientos. Estos ni pueden elegir ni tienen contactos con estas empresas subcontratadas para nada, que en muchos casos son las que finalmente hacen el trabajo hacia los vecinos. No existe relación contractual lo que imposibilita los controles, incluso económicos y legales. Y esto debe cambiar totalmente.

No existe control político en muchos servicios externos, incluso en las propias empresas mixtas, y no se pueden plantear contratos de corto plazo pues quedan desiertos. También suelen quedar desiertos algunos si apuras los controles de calidad en las cláusulas. Debes analizar qué es lo que no te garantizan con sus presiones economicistas y optar si no es admisible, por servicios que controle totalmente la administración. Si ninguna empresa se presenta a un concurso, es la forma más sencilla y legal de declararlo municipal.

Las Cartas de Control de Calidad debe marcarlas los propios ayuntamientos. Ser trasparentes y ser más eficaces. Hay que controlar —mucho más— que al final no se metan en las subcontrataciones a sus empresas amigas. Los ciudadanos notan perfectamente cuando los criterios de los servicios públicos son diferentes y se controla mucho más la calidad.

¿Por qué es mejor un servicio público municipalizado que el mismo servicio si se hace privadamente?

Es falso que uno u otro sea más barato. Depende. Tanto en un sistema como en el otro. Si el privado es más barato, lo es a costa de menores costes laborales, menos controles de calidad o incluso sabiendo que son ofertas a pérdidas que intentan compensar después de diversas maneras ya conocidas. Que no se soporte IVA o no haya margen comercial tampoco es una garantía segura de más económico, pues depende de más factores, como el número de personas para hacer la misma labor por diversas condiciones laborales. 

Pero la línea entre el “más o menos” barato es totalmente difusa. ¿Con arreglo a qué? ¿Más barato hoy o en la globalidad del servicio? ¿Es la misma calidad al ciudadano? ¿No es una inversión para la ciudad tener servicios de calidad y que dejan inmovilizados propios en sus contabilidades?

Lo que sí es cierto y demostrable, es que el mismo servicio, controlado con normas básicas, es mejor y de más calidad si se realiza desde lo público. Se podrá decir que NO, buscando servicios como ejemplos donde no se aplicar por parte de quien sea, los sistemas de control de calidad o de inspección que son necesarios. Pero hay que añadir que hay servicios realizados por empresas privadas de muy alta calidad, que depende más de la profesionalidad de cada empresa. Se podría decir que los grandes servicios si son bien controlados desde las administraciones deberían ser siempre públicos si se busca la excelencia, mientras que los pequeños servicios pueden en muchos casos ser externalizados para busca la optimización de recursos, precios y calidades.

Es cierto que algunas grandes empresas son especialistas en acudir a concursos y se saben todos los mecanismos para vivir y obtener grandes beneficios de ello. Empresas que antes de ganar, ya saben subcontratar los servicios, y actuar de meros grandes intermediarios, lo que encarece el precio y dificulta la labor básica de control. Juegan con una ventaja que las administraciones no emplean. Se conocen todos los subterfugios para controlar, presionar, construir ofertas, defenderse ante los tribunales.

Como también es totalmente cierto, que ningún servicio externalizado a varios años, dedica lo suficiente para reinvertir, para actualizar máquinas o procesos, para que la obsolescencias no termine siendo un grave problema a la hora de terminar con el servicio. Algo que no sucedería si esos servicios fueran realizados desde la función pública.

No invertir en el mantenimiento es perder calidad, como poco en la segunda mitad de los tiempos de los contratos.

Pero también hay que señalar que en todas las intervenciones de representantes de empresas públicas y mixtas, se habló por su parte de sistemas de control de calidad y de recursos, que son los básicos que se emplean en cualquier empresa con criterios modernos y eficaces. No es cierto que las empresas públicas o mixtas dejen de aplicar criterios profesionales eficaces de calidad y de servicio actualizado.

La profesionalidad de las personas que realizan todos los trabajos no entran en discusión, y siempre suena todo mucho más a problemas ideológicos y economicistas, de control de mercados, que de eficacia.

Hay que cuidar la calidad de los servicios públicos, sean realizados desde empresas públicas, mixtas o privadas. El responsable del servicio siempre es público. Y para ello es imprescindible saber montar un sistema de inspecciones, de controles de calidad, de suficiente información de todos los procesos, y asignar desde la administración a técnicos que controlen técnicamente los procesos privatizados.

Un contrato de servicio NUNCA debe terminar cuando se adjudica. Es entonces cuando empieza de verdad el sistema de control, de revisión, de análisis. Las administraciones públicas nunca deben dar por hecho que un servicio funciona, porque funcione. Debe inspeccionar que funcione con arreglo a lo concertado, y que la satisfacción del ciudadano es la esperada.

No se trata solo de prestar servicio, sino de garantizar que estos servicios se prestan en la mayor de las calidades posibles, dentro de lo que se estipula y lo acordado. Nada es de antemano correcto, si antes no se controla, no se tiene la información suficiente, las personas de las administraciones dentro de las empresas mixtas o privadas, controlando los resultados.

Durante excesivos años, las externalizaciones han servido para financiar administraciones. Pero también para trampear y para facilitar los descontroles y los premios.  Pero se nos olvida advertir al ciudadano que cuando se debe facturas a una empresa, se le tienen que pagar con intereses muy altos, que a partir de ese momento se está pillado por la propia empresa que puede dejar de prestar cierto grado de calidad a costa de una relajación de los sistemas de control, y las administraciones pierden todo poder de garantía de servicios. Es necesario crear las figuras de policías internas de control de calidad, de técnicos que sepan valorar los procesos que se realizan para el “cliente” que es la administración, y poder poner medidas de corrección para que los servicios públicos no pierdan calidad.

En Zaragoza estamos hablando en estos momentos, año 2017, de unos 152 servicios diferentes que ya estas externalizados desde el Ayuntamiento de Zaragoza, que suponen un montante entre los 5.000 y 8.000 trabajadores según periodos del año y un presupuesto anual de unos 260 millones de euros. Unos números preocupantes, enormes de tamaño, que nos deben hacer pensar que sin duda, el trozo del pastel a repartir es enorme, y por ello las reticencias a hablar de remunicipalizaciones o reinternalizaciones sea enorme.


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